La Medición del Desempeño en la Administración Pública


Sin importar la naturaleza del esquema general de gobierno o la metodología que se pretenda usar para mejorar la gestión pública, hay un acuerdo general sobre la importancia que tiene la medición para llegar a conclusiones respecto al estatus quo, y con base en ello definir iniciativas de mejora. Este hecho ha sido evidente desde las primeras obras relacionadas con la administración pública, Weber[i] afirmó que: “La resolución ‘objetiva’ de los asuntos presupone primeramente una resolución conforme a normas calculadas.... normas calculadas es sumamente importante para la burocracia moderna. La especificidad de la cultura moderna, y particularmente de su base técnica y económica, exige precisamente esta ‘calculabilidad’ de los resultados.”. (subrayado añadido). Más recientemente, el problema e importancia de la medición han sido también abordados, en las palabras de Heinrich[ii]: “La variedad de términos y acrónimos para definir a las iniciativas de administración del desempeño –planeación, programación y presupuesto, planeación del desempeño, sistema organizacional para el desempeño total, administración por objetivos, y más- impide un entendimiento fácil y directo de cómo y por qué se mide el desempeño del sector público. Y dado que los conceptos, diseños y metodologías para la medición del desempeño continúan desarrollándose, un propósito sencillo y central de esas iniciativas ha permanecido sin cambio: mejorar el desempeño de la administración pública y los resultados de los programas.” Drucker[iii] por su parte afirma que: “.... lo que se necesita son conceptos y mediciones que provean a las organizaciones no lucrativas lo que el mercado y las ganancias dan a los negocios .... El problema es que el servicio civil está protegido de las demandas del desempeño.... lo que se requiere, entonces, es una definición clara de los resultados que una política se espera produzca.” La medición será necesaria, entre otras cosas, como una forma de “demostrar” la viabilidad de los programas; sin embargo no hay que olvidar los problemas que la medición puede tener al tratar de aplicarse en la gestión pública ya que de no medir, se puede concluir lo afirmado por Pichardo[iv]: “El problema con la administración pública es que no tiene indicadores tan claros como la administración privada.... en el gobierno no hay ventas, no hay utilidades y no hay competencia. No hay clientes que dejen de acudir a realizar trámites...... Por ello, una de las partes más importantes de la reforma administrativa es el desarrollo y utilización de indicadores que – como termómetro – hagan saber a los administradores públicos como andan las cosas, minuto a minuto, día a día, semana a semana, mes a mes… En el grado en que las burocracias carezcan de interés por medir los resultados de sus acciones,...nunca obtendrán los resultados que teóricamente se proponen…”.
      Si bien la importancia de la medición y sus dificultades, tanto técnicas como administrativas, han sido resaltadas en el párrafo anterior, es necesario realizar dicha medición con base en criterios técnicos pues de no hacerlo se corre el riesgo de que haya diversas perspectivas sobre el desempeño del gobierno, en las palabras de Dilulio, Garvey y Kettl refiriéndose al caso del Gobierno Federal Norteamericano que puede inferirse también aplicable a otros gobiernos[v]: “El gobierno federal no cuenta con la capacidad adecuada para definir objetivos, medir resultados y relacionar éstos con el gasto sino a través de fórmulas impresionistas no rigurosas. Esta deficiencia es profunda, pues hace imposible definir lo que el desempeño significa realmente o medir que tan bien se está desempeñando el gobierno”
 

[i] Weber, M. ¿Qué es la Burocracia? Ediciones Elaleph.com. 2000. Páginas 50 y 51.

[ii] Heinrich, C. Outcomes-Based Performance Management in Public sector: Implications for Government Accountability and Effectiveness. Public Administration Review. Noviembre-Diciembre 2002. Vol. 62 No 6. Página 712.

[iii] Drucker, P. The Age of Discontinuity. Harper and Brothers. New York, NY (1968). Página 231.

[iv] Pichardo, I. Modernización Administrativa. El Colegio Mexiquense A.C. 2004 Páginas 1 y 182.

[v] Dilulio, J, G. Garvey y D. Kettl. Improving Government Performance: An Owner´s Manual. The Brookings Institution. 1993. Página 46.

La Evaluación del Desempeño en México:

Describiendo los retos que se enfrentan para implantar la evaluación, tanto en el ejecutivo como en el legislativo. También la intención de que este avance se quede sin importar la transición de gobierno en el futuro.
Desafortunadamente no se habla de eficacia y se da énfasis a la eficiencia.


La Calidad de los Programas

Asumiendo que el programa haya cumplido los objetivos y que los recursos utilizados en el mismo hayan sido empleados eficientemente, queda aún una dimensión adicional por validar: “la calidad del programa”; se podría pensar que la eficacia y la eficiencia son parte de la calidad, pero en el modelo mostrado arriba se usa a la calidad como un mecanismo donde se integran todas aquellas dimensiones que no se contemplan al evaluar la eficacia y la eficiencia principalmente en términos de la percepción de los usuarios acerca de al menos cuatro dimensiones no necesariamente independientes una de las otras, siendo la primera la ejecución en tiempo del programa, la cual puede ser evaluada en términos de la puntualidad o la espera que tuvieron que hacer los usuarios; la segunda dimensión es la actuación del personal en términos de su capacidad, amabilidad, empatía y conocimiento; la tercera dimensión es la facilidad de acceso, la cual puede ser evaluada en términos de las dificultades encontradas y la claridad de la comunicación; y finalmente la cuarta dimensión son los recursos que los usuarios del programa tuvieron que invertir para obtener los beneficios del mismo, generalmente establecida en términos del tiempo invertido y en su caso el costo en que incurrieron.
           Afortunadamente existen varios esquemas que pueden adaptarse para la medición de la calidad de los programas si “calidad” se define tal y como se describe en el párrafo anterior; estos esquemas han sido desarrollados para enfrentar la medición en la llamada “calidad en el servicio”. Por lo tanto es aconsejable analizar las mediciones que ya han sido desarrolladas ya que muy probablemente algunas de ellas puedan ser utilizadas para obtener la información requerida en la evaluación de la calidad del programa.

Relación entre Programas y Políticas Públicos

Existe en la práctica de evaluación de la gestión pública una mención indistinta de programas o políticas públicas y es conveniente un mayor rigor en el uso de los términos; es recomendable basarse en una de las definiciones más clásicas de política pública[i] “Un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros sectores de la sociedad civil”. El uso de esta definición implica que la relación que guardan los programas con las políticas es de las partes con el todo, esto es, se considerará que una política pública estará compuesta por una serie de programas públicos por lo que la metodología de evaluación presentada en esta propuesta es enfocada en la evaluación de los programas y puede ser generalizada a la evaluación de una política específica si son considerados todos los programas que la componen dado que el despliegue detallado de esta es hecho precisamente a través de programas cuyos objetivos deberán estar alineados con los de la política en cuestión.



[i] Oszlak, O y Guillermo O´Donnell. Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una Estrategia de Investigación. Dcto del CEDES, Nro. 4. Buenos Aires. 1976.

La Eficiencia de los Programas


Tradicionalmente la medición de la eficiencia de los programas se ha realizado, en dicha medición se presentan un par de problemas, el primero relacionado con el hecho de que si solamente se mide la eficiencia, sin considerar primero la eficacia, se corre el gran riesgo de buscar mejoras en detrimento del objetivo del programa, por ello es importante enfatizar una vez más que los indicadores de eficiencia sean definidos una vez que se han definido los de eficacia. El segundo problema es que las mediciones que involucran un costo deben tener una interpretación directa ya que es importante que exista un conocimiento de los recursos que el programa invirtió para saber si los beneficios justifican dichos recursos. Para abordar este segundo problema es aconsejable medir la eficiencia de los programas en términos de dos tasas que faciliten el análisis: la tasa “beneficio costo” y la tasa “costo por impacto”. El conocimiento de dichas tasas será útil para la planeación, implantación y toma de decisiones respecto a los programas, así como para mantener el soporte necesario por parte de los auspiciadores quienes seguramente se enfrentarán a dilemas relacionados con el mejor lugar para colocar los recursos seguramente limitados. Precisamente en eso reside una de las principales ventajas de la medición de la eficiencia pues con ella se requiere también de un enfoque en los costos, mientras que en la medición de la eficacia se ven exclusivamente los beneficios, por lo que se puede concluir que el balance entre ambas mediciones puede ser el mejor camino para tener una idea respecto a los resultados del programa. Es posible revisar algunos ejemplos que pueden ilustrar los riesgos que se corren si se mide exclusivamente la eficiencia ignorando la eficacia: en la medición de un programa relacionado con criminalidad se midió el número de capturas lo cual llevó al incremento de capturas basadas en evidencia insuficiente[i], en un programa donde se medía el conocimiento a través de una prueba llevó a los maestros a “enseñar la prueba a sus alumnos”[ii] y como último ejemplo se tiene el de un programa de atención a enfermos mentales que al medir el porcentaje de enfermos referidos logró que los trabajadores se preocuparan exclusivamente por la referencia dejando otras cosas sin terminar lo cual implicaba que la referencia quizás no era necesaria[iii]. Usando indicadores de eficacia impedirá en cierta medida que los resultados de los programas sean distorsionados por una medición hecha exclusivamente sobre la eficiencia.



[i] Barbour, G, y S. M. Wolfson, Productrivity Measurement in Pólice Criem Control. Public Management, 55, Pàginas 16 -19. 1973

[ii] Elliot, E. Accountability in the Post-Charlottesville Era. Evaluation Comment. (UCLA Center for the Study of Evaluation), Dec. 1989. Pàginas 1 – 4.

[iii] Turner, A.J. Program Goal Setting in an Evaluation System. Paper presented at the Conference of the Impact of Program Evaluation in Mental Health Care, January, Loyola University. 1977

La Eficacia de los Programas


En los debates que se llevan a cabo en las diferentes cámaras, habitualmente se discute sobre la creación de los programas y los fondos que se requerirán para su operación; sin embargo generalmente no se especifica un objetivo medible para las actividades. Se debate sobre el dinero que se gastará, pero no se debate sobre los resultados medibles que se esperan, siendo este un elemento adicional para los problemas de desempeño de los programas. Debido a lo anterior, es necesario que al discutir sobre los programas públicos se hable de medición y en el mejor de los casos, de la medición de la eficacia, ya que en el sector público, dado aún que se requiera un punto de equilibrio o un retorno sobre la inversión medidos desde la perspectiva de la eficiencia, se tiene que poner un mayor énfasis en la eficacia sobre la eficiencia, ya que frecuentemente se sirven objetivos sociales o económicos de las naciones, cuyos resultados tienen precedencia sobre las ganancias o costos. Por lo tanto es necesario en este momento hacer una distinción entre estos dos conceptos: eficacia y eficiencia, pues algunos autores no los distinguen de una manera clara, por ejemplo Pichardo[i] dice: “(eficacia es) la capacidad de una persona, un grupo o una institución, para alcanzar las metas y los resultados realmente esperados de un programa o una actividad. Eficiencia: es la capacidad para obtener el mayor y mejor resultado con el menor uso de insumos (recursos) posible y al más bajo costo”. Cabe preguntarse, ¿cuál es la diferencia entre “resultado realmente esperado” y “mayor y mejor resultado”? La respuesta no es clara. Otro ejemplo de esta confusión es el de Lewin y Minton[ii] donde se usan los conceptos de eficacia y eficiencia indistintamente como sinónimos. Consultando fuentes mas generales se llega a que en su más amplia acepción eficacia significa[iii] “(la) capacidad para obrar o para conseguir un resultado determinado”, y eficiencia es “(la) capacidad para lograr un fin empleando los mejores medios posibles” aunque en la misma definición se afirma que “no siempre eficacia es sinónimo de eficiencia”. Dada la evidente falta de claridad, es necesario estar al tanto de la distinción más pragmática entre eficacia y eficiencia establecida por Druker: “La eficiencia es preocuparse por hacer las cosas correctamente. Eficacia es hacer las cosas correctas” [iv]. Lo anterior implica que un programa puede ser eficiente haciendo las cosas correctamente, pero no eficaz, haciendo las cosas incorrectas, esto es, el programa hace correctamente lo incorrecto. A partir de esta definición es claro que un marco de referencia adecuado será primero lograr la eficacia (hacer las cosas correctas) y en función de esto buscar la eficiencia (hacer las cosas correctamente), de ahí que primero se definan los indicadores de eficacia y posteriormente los de eficiencia.





[i] Modernización administrativa. Ignacio Pichardo Pagaza. 2004 Pag .42.  (Buscar referencia completa).

[ii] Lewin, A y John W. Minton. Determinig Organizational Efectiveness: Another Look and an Agenda for Research. Management Science. Vol 32. No. 5. May 1986.

[iii] Referencia del diccionario de la Real Academia.

[iv] Druker, P. An Introductory View of Management. Harper´s College Press. 1977. Página 40.